국회도서관의 헌법정보 지원 서비스
국회도서관은 국회 내에서 정보서비스와 도서관서비스를 통해 국회의원과 그 보좌진 및 국회구성원에게 정보지원을 함으로써 국회의 입법활동·의정활동을 지원한다. 국회법 제22조 제1항은 ‘국회의 도서 및 입법자료에 관한 업무를 처리하기 위하여 국회도서관을 둔다’라고 규정하고 있고, 국회도서관법 제2조 제1항은 ‘도서관자료의 수집·정리·보존, 도서관서비스의 제공’(1호)과 ‘의회 및 법률 정보의 조사·회답·제공’(2호)이라고 규정하고 있다. 국회도서관은 ‘그 밖에 의정활동 지원을 수행하는 데 필요한 사무’(7호)를 광범위하게 수행하고 있다.
헌법은 행정부에 소관부처가 별도로 없어서 그런지 어느 국가기관·연구기관에서도 세계의 헌법을 제대로 수집·관리하고 있지 않다. 일본도 마찬가지다. 국회도서관(법률정보실 법률번역관리과 소관)은 2025년 4월에 『세계의 헌법』(제4판) I, II권 총 1,500면을 발간했다. 2010년에 제1판을 발간한 아래 2013년과 2018년 개정을 거쳐 제4판을 발간했다. OECD 등 주요국가 40개국의 헌법과 유럽연합(EU)의 ‘유럽연합 기본권 헌장’을 수록했다. 2025년 1월까지 개정 사항을 반영한 이 책자에 대한 학계와 전문가의 반응은 기대 이상이다. 국회도서관 홈페이지에 스캔본을 게재하여 놓아 누구라도 다운로드 받을 수 있으며, ㈜부커스에 파일을 기증하여 국민들이 이북(e-book) 서비스를 받을 수 있도록 조치했으나, 책 자체를 소장하고 싶다는 의견도 있어 제작 실비만 받고 서점에서 판매하는 방안을 검토하려고 한다.
국회도서관은 2017년에 국회도서관 소장 자료 중 1988년부터의 헌법개정 관련 문헌을 체계적으로 선별·정리한 『헌법개정관련문헌목록』을 발간했다. 헌법개정에 관한 입법적·학문적 성과를 한눈에 볼 수 있다. 2025년 1월에는 2017년부터 2024년까지의 자료 총 919건(단행본 265건, 석사학위논문 5건, 박사학위논문 11건, 학술논문 및 기사 638건)을 추가하여 『헌법개정관련문헌목록』II(총 333면)를 발간했다. 이 목록집에는 국회, 정부, 학계, 학회 등이 제안한 주요 헌법개정안도 부록으로 수록해두었다. 현행 조문과 개정안을 신구조문대비표로 정리했다. 향후 개헌 과정에서 참고하도록『헌법개정관련문헌목록』제2판에 수록한 최근 개헌안 6개는 다음과 같다.
❶ 제20대 국회 국회헌법개정특별위원회 자문위원회 헌법개정안(2018. 1.)
❷ 대한변호사협회 헌법개정안(2018. 2.)
❸ 대통령 제출 대한민국헌법 개정안(2018년 3월 28일 제안, 2020년 5월 29일 폐기)
❹ 의원 발의 대한민국헌법 개정안(2018. 3.)
❺ 한국헌법학회 헌법개정연구위윈회 헌법개정안(2020. 11.)
❻ 김진표 국회의장 직속 헌법개정 및 정치제도 개선 자문위원회 헌법개정안(2024. 5.)
국회도서관은 수시로 주요국의 개헌 정보를 수집하여 『최신외국입법정보』로 발간하고 있다. 최근 것을 일별하면, “독일의 기후위기 대응 입법개선 및 생태헌법안”(2024. 10.), “프랑스의 국민참여를 통한 헌법개정안 마련 사례”(2024. 10.), “최근 유럽 주요국의 헌법개정 및 논의 동향”(2025. 5.), “독일의 최신 헌법개정 동향”(2025. 7.), “오스트리아의 공공정보 접근권 관련 헌법 개정 및 정보자유법 제정” (2025. 10.) 등이다.
그동안 발간한 국회도서관 자료를 바탕으로 여·야가 합의하기 쉬운 몇 가지 개헌 사항을 도출해볼 수 있다.
첫째, 우리나라도 이제는 실효성 있는 재정준칙의 도입이 필요하다는 논의가 대두하고 있다. 이 부분은 독일 기본법 제109조 제110조 제115조를 참조하면 된다. 독일은 국가부채비율이 국내총생산(GDP) 대비 60% 대에 그친다. 최근 재정위기와 62년 만의 내각불신임으로 휘청거리는 프랑스의 국가부채비율은 110% 대이다.
둘째, 대한민국헌법 제65조 제3항의 탄핵소추 의결 시 권한정지 제도는 폐지되어야 한다. 199개국 중 국회도서관이 수집·번역하여 보유하고 있는 82개국 헌법 중에는 대한민국 외에 아이슬란드(헌법 제11조), 칠레{헌법 제52조 2)항}, 폴란드(헌법 제145조 제2항), 핀란드(헌법 제113조), 헝가리{헌법 제13조(4)} 헌법 등에 동일한 규정이 있을 뿐이다. 대부분의 선진법치국가 헌법에는 탄핵소추 의결 시 권한정지 제도가 없다. 다만 독일은 헌법재판소법에서 대통령과 법관에 한하여 헌법재판소에서 가처분 결정으로 권한행사 정지를 명할 수 있도록 규정하고 있고,일본은 재판관탄핵법에서 탄핵재판소가 가처분 결정으로 재판관의 직무집행을 정지할 수 있도록 규정하고 있을 뿐이다.
셋째, 대한민국헌법 제84조의 대통령 불소추특권 규정을 보완하려면 프랑스 헌법을 참고하면 된다. ‘형사상 소추’에 형사재판이 포함되는지 여부에 대한 동일한 논란이 있었던 프랑스는 2007년 형사재판을 포함하는 것으로 헌법을 개정하여 해결했다.
넷째, 대한민국헌법에는 장관 인사청문회에 관한 근거 조항이 없다. 미국 헌법 제2조(행정권) 제2절 제2항 본문은 ‘대통령은 대사, 공사 및 영사, 최고법원의 법관 그리고 이 헌법에 아직 규정되어 있지 않으나 이후 법률로 정할 모든 합중국 관료를 지명하고, 상원의 권고와 동의를 얻어 임명할 권한을 가진다’고 규정하고 있다. 상원이 동의(인준) 여부를 의결하기 위한 전제로 인사청문회를 하는 것이다. 상원에 동의권이 없는 공직에 대해 인사청문회를 하는 것은 상정하지 않았다.어떻게 보면 권력분립 원칙에 반한다. 이것을 우리가 잘못 이해하고 무작정 도입한 것이다. ‘국회 본회의의 동의·선출을 거쳐 임명하는 공직후보자가 아닌 고위공직자’ 예컨대 국무위원(장관)에 대해 인사청문회를 하기 위해서는 헌법에 명문 규정을 신설해야 헌법상 권력분립 원칙에 부합한다.
다섯째, 임기제 공직자의 후임이 제때 임명되지 않을 경우에 대한 대비책이 헌법에 마련되어 있어야 한다. 예컨대 임기 6년의 대법관·헌법재판관이 임기 만료 후 후임자가 취임할 때까지 계속 근무하도록 하는 조항을 신설해야 한다. 독일은 2024년 기본법 제93조 제3항 후단에 ‘헌법재판소 재판관은 임기가 만료된 후에도 후임자가 임명될 때까지 직무를 계속 수행한다’는 규정을 신설했다. 또한, 정치의 사법화 내지 사법의 정치화 시대에 극단적이거나 지극히 정치적인 인물을 사법부에서 배제하기 위해, 대법관·헌법재판관의 경우 국회 본회의 3분의 2 이상의 동의를 얻도록 했다. 나아가 같은 논리로, 감사원의 회계감사 기능을 국회로 이관하는 경우에, 감사원장은 국회 재적 3분의 2 이상의 동의를 얻어 대통령이 임명하는 것으로 규정하면 독립성·전문성이 보장될 수 있다.
여섯째, 개헌 절차의 연성화 방안에 대한 비교법적 검토가 필요하다. 독일은 헌법개정 시 통상적인 입법 절차에 따라 ‘헌법을 개정하는 법률’을 제정하여 개정한다. 헌법개정 시 연방의회와 연방참사원 3분의 2의 가중다수결만 요구할 뿐, 국민투표와 같은 직접민주주의적 절차는 없다. 프랑스, 스위스, 룩셈부르크는 의회 의결과 국민투표로 헌법을 개정하고 있는데, 특히 프랑스와 룩셈부르크의 국민투표는 의무가 아닌 선택사항이다. 프랑스에서 대통령이 발의한 헌법 개정안은 국민투표 대신 양원합동회의에 회부될 수 있다. 핀란드와 독일은 국민투표 없이 의회의결로만 헌법을 개정하고 있다.
일곱째, 국무회의 심의 대상 공직을 정비해야 한다. 헌법 제89조 제16호는 ‘검찰총장·합동참모의장의 임명’을 국무회의 심의사항으로 규정하고 있다. 전에 ‘통합군사령관’을 신설하는 국방개혁을 하려다가 합동참모의장이 헌법상 명칭이어서 명칭을 그대로 둔 채 군령권을 행사하도록 한 전례가 있다. 너무 구체적인 규정은 이를 삭제하거나 ‘법률이 정하는 공직 임명’ 정도로 개정해도 무방할 것이다. 현행 헌법 제89조 제16호를 그대로 두면 검찰청을 공소청으로 변경하는 경우에 공소청장을 검찰총장이라고 불러야 하는지 문제가 될 수 있다.
